Presiden sebagai kepala pemerintahan memiliki kewenangan untuk membentuk beberapa jenis peraturan perundang-undangan sebagai bagian dari penyelenggaraan pemerintahan. Namun, kewenangan tersebut sering disalah artikan sebagai kebebasan mutlak untuk menerbitkan peraturan sesuai dengan kebijakan yang dikehendaki, termasuk yang substansinya berbeda dengan undang-undang.


Padahal, Indonesia merupakan negara hukum sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945, sehingga setiap tindakan penyelenggara negara harus didasarkan pada hukum dan dibatasi oleh konstitusi. Dalam konteks pembentukan peraturan perundang-undangan, Presiden hanya dapat membentuk Peraturan Pemerintah maupun Peraturan Presiden sesuai dengan kewenangan yang diberikan oleh UUD NRI Tahun 1945 dan undang-undang.


Berdasarkan hal tersebut, muncul pertanyaan, bisakah Presiden menerbitkan peraturan yang bertentangan dengan undang-undang? Untuk menjawabnya, perlu dipahami kedudukan Presiden dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, prinsip hierarki norma hukum, serta mekanisme pengujian terhadap peraturan yang bertentangan dengan undang-undang dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.


Kedudukan Presiden dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

Presiden merupakan pemegang kekuasaan pemerintahan menurut Pasal 4 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945. Kedudukan tersebut memberikan kewenangan kepada Presiden untuk menjalankan fungsi pemerintahan sekaligus membentuk beberapa jenis peraturan perundang-undangan sebagai instrumen pelaksanaan kebijakan negara.


Salah satu kewenangan konstitusional Presiden diatur dalam Pasal 5 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 yang menyatakan bahwa Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya. Frasa "menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya" menunjukkan bahwa Peraturan Pemerintah tidak dibentuk untuk menciptakan norma hukum baru yang bertentangan dengan undang-undang, melainkan untuk mengatur lebih lanjut ketentuan yang telah diperintahkan oleh pembentuk undang-undang.


Selain Peraturan Pemerintah, Presiden juga berwenang menetapkan Peraturan Presiden. Keberadaan Peraturan Presiden diatur dalam Pasal 13 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022, yang menyatakan bahwa Peraturan Presiden dibentuk untuk melaksanakan perintah peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan. Dengan demikian, baik Peraturan Pemerintah maupun Peraturan Presiden pada hakikatnya merupakan peraturan pelaksana, bukan peraturan yang memiliki kedudukan setara dengan undang-undang.


Dalam teori hukum administrasi negara, kewenangan tersebut dikenal sebagai delegated legislation, yaitu pembentukan peraturan oleh organ eksekutif berdasarkan atribusi atau delegasi kewenangan dari norma yang lebih tinggi. Oleh karena itu, ruang gerak Presiden dalam membentuk peraturan telah ditentukan oleh konstitusi maupun undang-undang sehingga tidak dapat digunakan untuk mengubah, menambah, atau mengurangi substansi norma yang telah ditetapkan oleh pembentuk undang-undang.


Pendapat tersebut juga dikemukakan oleh Maria Farida Indrati yang menjelaskan bahwa setiap peraturan perundang-undangan hanya dapat dibentuk apabila terdapat dasar kewenangan yang sah. Kewenangan tersebut dapat berasal dari atribusi yang diberikan langsung oleh konstitusi maupun delegasi dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Tanpa adanya dasar kewenangan tersebut, suatu peraturan berpotensi kehilangan legitimasi secara yuridis.


Hierarki Peraturan Perundang-undangan sebagai Pembatas Kewenangan Presiden

Larangan bagi Presiden untuk menerbitkan peraturan yang bertentangan dengan undang-undang pada dasarnya merupakan konsekuensi dari sistem hierarki peraturan perundang-undangan yang dianut Indonesia. Sistem tersebut dibangun atas pemikiran bahwa setiap norma hukum memiliki jenjang tertentu sehingga keberlakuan suatu norma bergantung pada norma yang berada di atasnya.


Konsep tersebut pertama kali dikembangkan oleh Hans Kelsen melalui teori Stufenbau des Recht (The Hierarchy of Norms). Menurut Kelsen, norma hukum tersusun secara bertingkat, di mana norma yang lebih rendah memperoleh kekuatan berlakunya dari norma yang lebih tinggi hingga akhirnya bermuara pada norma dasar (grundnorm). Dengan demikian, suatu peraturan tidak dapat dibentuk secara bertentangan dengan norma yang menjadi dasar keberlakuannya.


Teori Hans Kelsen kemudian dikembangkan lebih lanjut oleh Hans Nawiasky melalui konsep Die Theorie vom Stufenordnung der Rechtsnormen, yang membagi norma hukum ke dalam beberapa tingkatan, mulai dari norma fundamental negara (staatsfundamentalnorm), aturan dasar negara (staatsgrundgesetz), undang-undang formal (formell gesetz), hingga peraturan pelaksana (verordnung dan autonome satzung). Teori ini memberikan dasar filosofis bagi penyusunan hierarki peraturan perundang-undangan di berbagai negara, termasuk Indonesia.


Dalam konteks hukum positif Indonesia, hierarki tersebut diatur secara tegas dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022, yang menempatkan Undang-Undang di atas Peraturan Pemerintah maupun Peraturan Presiden. Susunan tersebut menunjukkan bahwa Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden memperoleh legitimasi keberlakuannya dari norma yang lebih tinggi sehingga tidak boleh menyimpangi ataupun bertentangan dengan undang-undang.


Dengan demikian, kewenangan Presiden dalam membentuk peraturan tidak dapat dipisahkan dari prinsip hierarki norma hukum. Semakin rendah kedudukan suatu peraturan dalam hierarki peraturan perundang-undangan, semakin terbatas pula ruang untuk membentuk norma baru yang berbeda dengan peraturan yang berada di atasnya. Oleh karena itu, keberadaan sistem hierarki tersebut merupakan instrumen penting untuk menjaga kepastian hukum, mencegah konflik norma, serta memastikan bahwa setiap produk hukum tetap selaras dengan konstitusi dan undang-undang.


Asas Lex Superior Derogat Legi Inferiori sebagai Pembatas Kewenangan Presiden

Selain dibatasi oleh hierarki peraturan perundang-undangan, kewenangan Presiden dalam membentuk Peraturan Pemerintah maupun Peraturan Presiden juga dibatasi oleh salah satu asas fundamental dalam hukum, yaitu lex superior derogat legi inferiori. Asas ini mengandung makna bahwa peraturan yang memiliki kedudukan lebih tinggi mengesampingkan peraturan yang memiliki kedudukan lebih rendah apabila terjadi pertentangan norma.


Keberadaan asas tersebut bertujuan menjaga konsistensi sistem hukum sehingga setiap peraturan yang dibentuk tetap selaras dengan norma yang berada di atasnya. Dalam konteks Indonesia, asas ini tercermin dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022, yang menempatkan Undang-Undang di atas Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden. Oleh karena itu, Presiden tidak memiliki kewenangan untuk membentuk peraturan yang mengubah, mengurangi, maupun menambah substansi norma yang telah ditetapkan dalam undang-undang.


Maria Farida Indrati menjelaskan bahwa pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan. Apabila suatu peraturan memuat norma yang melampaui kewenangan pembentuknya atau bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, maka peraturan tersebut mengandung cacat yuridis dan dapat dibatalkan melalui mekanisme yang tersedia dalam sistem hukum.


Dengan demikian, asas lex superior derogat legi inferiori tidak hanya berfungsi sebagai teori dalam ilmu hukum, tetapi juga menjadi instrumen untuk menjaga kepastian hukum, mencegah konflik norma, serta memastikan bahwa setiap produk hukum yang diterbitkan Presiden tetap berada dalam koridor konstitusi dan undang-undang.


Apa Akibat Hukumnya Jika Peraturan Presiden Bertentangan dengan Undang-Undang?

Apabila suatu Peraturan Pemerintah atau Peraturan Presiden bertentangan dengan undang-undang, sistem ketatanegaraan Indonesia telah menyediakan mekanisme pengujian melalui Mahkamah Agung. Kewenangan tersebut diberikan secara langsung oleh Pasal 24A ayat (1) UUD NRI Tahun 1945, yang menyatakan bahwa Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, serta memiliki kewenangan lain yang diberikan oleh undang-undang.


Kewenangan tersebut kemudian dipertegas dalam Pasal 20 ayat (2) huruf b Undang-Undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman, yang menyatakan bahwa Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang. Pengaturan serupa juga terdapat dalam Pasal 31 Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009, yang memberikan kewenangan kepada Mahkamah Agung untuk menyatakan tidak sah suatu peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang apabila bertentangan dengan undang-undang.


Melalui mekanisme tersebut, Mahkamah Agung berperan sebagai pengawas terhadap legalitas produk hukum yang dibentuk oleh cabang kekuasaan eksekutif maupun lembaga lain yang berwenang membentuk peraturan di bawah undang-undang. Apabila hasil pengujian menunjukkan adanya pertentangan dengan undang-undang, Mahkamah Agung dapat menyatakan bahwa peraturan tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat sehingga tidak lagi dapat dijadikan dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan.


(Legal Research)

Author: Anjes Hotmatua Panogari Samosir

Editor: Ridhwan Wibowo


Reference

Buku

Asshiddiqie, Jimly. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara. Depok: Rajawali Pers, 2020.

Attamimi, A. Hamid S. Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara. Disertasi. Jakarta: Program Pascasarjana Universitas Indonesia, 1990.

Indrati, Maria Farida. Ilmu Perundang-undangan: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan. Edisi Revisi. Yogyakarta: Kanisius, 2020.

Kelsen, Hans. General Theory of Law and State. Cambridge: Harvard University Press, 1945.

Manan, Bagir. Teori dan Politik Konstitusi. Yogyakarta: FH UII Press, 2004.

Huda, Ni'matul. Hukum Tata Negara Indonesia. Depok: Rajawali Pers, 2023.

Jurnal

Fauzan, Ahmad. "Pengujian Peraturan Perundang-undangan di Bawah Undang-Undang oleh Mahkamah Agung dalam Perspektif Negara Hukum." Jurnal Konstitusi, Vol. 17, No. 3, 2020.

Suhariyanto, Budi. "Hierarki Peraturan Perundang-undangan dalam Sistem Hukum Indonesia Pasca Perubahan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011." Jurnal RechtsVinding, Vol. 11, No. 2, 2022.

Peraturan Perundang-undangan

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung sebagaimana telah diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung.

Undang-Undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman.

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.